逃れた先で絶望する、日本の難民認定制度（前編）

ようこそいらっしゃいました。ここは、難民支援協会のオフィスです。毎日多くの難民の方が、こちらを訪れるんですよ。
私は難民支援協会の野津と申します。よろしくお願いします。

難民というと、多くの方はニュースで見るような海外の難民キャンプを思い浮かべると思います。
難民の基本的な定義は「迫害を理由とした命の危険から逃れるため、母国を離れざるを得なかった人々」のことを言います。

国境を越えて移動し、一定期間または永続的に暮らす人を移民とすると、 難民もそのなかに含まれますが、違いを分かりやすく説明すると、「移民」の多くは経済的な理由など自らの希望や選択で国を出た人のことを指しますが、「難民」は自ら望むのではなく命の危険などから国外に出ることを強いられた方々を指します。

2018年の推計で7,080万人です。難民の数は年々増えていて、今では2秒に1人が故郷を追われていると言われています。日本にたどり着く方は、そのごくごく一部です。

最近だと、シリアの紛争がありますよね。
またアフリカでも、長年続いている紛争がなかなか収束のめどが立っていません。
ここ20年間、そうした長引く紛争が逃げざるを得ない人々を生み出す状況が慢性化しています。

新たな紛争も起こっていて、最近だと、アフリカのカメルーンという国。数年前から、難民支援協会にも多くのカメルーン人の方がいらしています。
カメルーンでは、フランス語話者が多数派を占め、英語話者は少数派です。そのマイノリティの英語話者の人々は、長い間迫害や弾圧を受けていました。ところが近年になって、英語話者の人々による活動が盛り上がったことで、それを迫害する動きが大きくなっているのです。
私たちも、近年カメルーンの方が多く来訪することにまず気づき、調べてみるとフランス語メディアを中心にカメルーン国内で報道が出始めていることがわかりました。
どうやら非常に深刻な状況のようで、徐々にBBCなどのメディアでも取り上げられるようになりました。日本ではほとんど報道されていませんでしたが。

そうなんです。メディアよりも早くわかることは多いです。カメルーンの場合は特に顕著だったのですが、その少し前にはウクライナの方がよく来るようになったと感じた後に、ウクライナでの紛争について報じられるようになりました。

みなさん本当にいろんなところからいらっしゃいます。
難民支援協会に来る人は、日本に難民申請する人の一部なので、ここに来る人と日本政府に難民申請する人全体の国籍の内訳は異なります。

全体では、アジア諸国、例えばフィリピンやベトナム、ネパール、スリランカなどから来る人が圧倒的に多いです。ただ、そうした人は日本に既にある同郷のコミュニティを頼ることが多いのか、難民支援協会にはあまりいらっしゃいません。

一方、難民支援協会にいらっしゃる方々は、半数以上がアフリカの国からです。
続いて南アジアや中東。要するに、日本に難民としてたどり着いたものの、難民支援協会以外に頼る先が全くない人たちが大半です。

日本に難民申請をする人の出身国は、74か国にも上ります。（2018年度）
難民に至った背景は、本当に多様で様々です。皆さん命の危険から逃れるためにやってきた、ということが共通していますが、一人一人が異なるストーリーを持っています。

昔はボート・ピープルと言って、小舟で海を渡ってやってくる難民の人たちがいました。しかし現在は、飛行機で来る人がほとんどです。
「難民」という言葉と飛行機でやってくる、というのは少しイメージにギャップがあるかもしれませんが、今では途上国でも格安航空券が手に入るので、飛行機が利用されているんです。

難民の方は、「命の危険」がある状態なので、移動方法や避難先を自由に選ぶ余裕はありません。複数の国にビザ申請をして、たまたま最初に下りたのが日本の観光ビザだった、という理由でやってくる方が多い印象です。

日本というと「アジアの中の先進国」というイメージがあるので、はじめは安心・安全、というイメージを持っている方が多いです。実際は難民認定がすごく厳しい国なのですが…。

日本の難民認定率は、他の先進国と比べても非常に低く、2018年のデータですと申請者が10,493人いても42人しか認定を受けることができないと言う非常に厳しい状態になっています。難民認定率は0.3%（認定数÷難民申請の処理件数で計算）です。

低いです。例えば難民を受け入れているイメージがあるドイツは認定率にすると23％。それに比べて、日本の難民認定率は0.3%ですから、桁外れに低いことがわかります。お隣の韓国でも、難民申請数が日本の半数にもかかわらず、認定は100人を超えています。

日本が難民政策に取り組み始めた1970年代には、多くの難民を受け入れていたんです。
1975年にベトナム戦争が終わり、ベトナム・ラオス・カンボジアのインドシナ3国が社会主義体制に移行するときに多くの難民が生まれました。その際、日本にも多くの難民がやってきたんです。先程お話した「ボートピープル」と言われる人たちですね。

当時日本は、国外からの「経済大国の日本も難民を受け入れるべきだ」という声を受け、インドシナ難民の受け入れを決定。家族の呼び寄せなどもあわせると2005年までのおよそ30年間で1万1,000人以上のインドシナ難民を受け入れてきました。
しかし、あくまで特例的なもので、その他の国の難民はほとんど受け入れてこなかったのです。

おそらくその理由の一つは、日本で難民認定を担当している機関が法務省の出入国在留管理庁※であることだと思います。
※ 2019年4月に「入国管理局」から庁に昇格した。

出入国在留管理庁が何のためにあるかというと、通常は日本に入国してくるさまざまな外国籍の方を「管理する」、言い換えれば危険がないかどうか、という視点で外国人の入国を制限したり取り締まる役割をもつ機関です。難民を「助ける」ための機関ではない。

入国管理をすることはもちろん大切です。しかし、危ない人かどうかを見極めるために必要な知識・経験と、この人を国に送り返したら、どれくらい迫害のリスクがあるか見極めるために必要な知識・経験は全く異なります。難民を「保護」するという観点にたって作られた組織ではない、というのが審査の厳しさの根本にあるのではないでしょうか。

この構造を変えるためには、世論を巻き込んでいかないといけませんが、まだまだ社会の問題意識は高くなく、政治課題としての優先順位も低いままです。

私たちの見解では、他にも制度的な問題があると考えています。

日本は「難民条約」※に加盟しています。その条約に加盟した国は「難民を保護します」ということになっているのですが、保護の対象となる難民の基準は、各国が独自に定めているんです。

日本の場合は、非常に厳格な基準を設けています。その一つが「個別把握論」と言われる考え方です。「政府から個人的に把握され、狙われていなければ難民ではないと」いう日本独自の見解です。
この個別把握論の下では反政府のデモに参加した、というだけでは迫害の対象になっていると認める理由にはなりません。加えて、同国政府から「この人」を迫害するという指定が明確でなければならないのです。この要件を満たすのは非常に大変です。

もうひとつ、立証責任の所在が申請者に重く課せられていることが日本の難民審査の特徴といえます。
命からがら逃げているときに、自分が難民であることを証明するものを持ち出せるかというと、なかなか難しいのが現状です。
証拠を持ち出す余裕がないこともありますし、証拠を持っていることで、身元がばれて逆に危険な目にあってしまうケースもあるのです。

他国だと、一人ひとりの個別ケースだけでなく、申請者の出身地域の状況に即して判断されることも多いようです。難民認定機関が各地域の最新情報を詳細にもっているため「この地域にこの時期にいて、このプロフィールに当てはまる場合、迫害の対象になりうる」というように、申請者を取り巻く状況から認定することが可能となっています。

難民申請の手続きもとても大変です。これを見てください。（ドン！）

この書類の山は一人の難民のために使われた、申請書類と証拠の書面です。

申請書類は多言語での提出が認められているのですが、証拠書類は日本語訳を付けなければなりません。
難民申請に慣れている人はいませんし、ましてや日本語での文書作成などできる人はほとんどいません。私たち難民支援協会では、そうした申請時の書類作成のサポートも行っているんです。

そうですね。出入国在留管理庁の人にとっても酷な作業だと思います。彼らはもともとローテーションで配属されている人たちです。これまで扱ってきた業務と全く異なる難民審査をいきなり任されるわけですから、相当な負担だと思います。専門機関がない故の、限界なのかもしれません。

まず、日本に在留することが認められるので、母国へ強制送還される恐怖から解放されます。強制送還の不安と隣り合わせで生きていた人が、難民認定によってようやく安心して日本に滞在できるようになるんです。

それに加えて、健康保険に入ったり、就労の権利、また生活保護などの保証の対象になったり、いわゆる日本の公的サービスを受けることができるようになります。

永住とはまた違って、定住者という更新可能な5年間の在留資格を得られます。何度か更新すると、永住権の取得や日本国籍への帰化といった選択肢も視野に入れることができます。一度難民認定されれば、基本的に更新することが認められている在留資格です。

現状として日本の国家予算に比べて、莫大なコストがかかっているわけではありません。
ですから難民認定が厳しいのは、コストとは別の力学が働いているのだと思います。

私たちはUNHCR駐日事務所のパートナー団体として、日頃から連携して活動しています。
UNHCRの役割は、その国が難民条約に入っているかどうかで異なります。

難民条約に入っていない国であれば、政府に代わってUNHCRが難民の審査を行ったり、難民キャンプを運営したりして難民を直接支援します。ちなみに、UNHCRの審査で難民として認定された人は、「第三国定住」という枠組みで別の国へ行くチャンスがあります。第三国定住とは、すでに母国を逃れて難民となっているものの、一次避難国では十分な保護を受けられないことなどを理由に他国（第三国）へ行くことを希望する人を、受け入れに同意した第三国が迎え入れる制度です。

しかし日本の場合は難民条約に入っているので、日本政府がルールを決めて、日本の法務省出入国在留管理庁が難民の審査をしています。 そうした国ではUNHCRはオブザーバーとしてアドバイスを行う立場になります。それ以上の介入はできないんです。
UNHCRは、政府が行う難民の直接支援には関われないため、私たちのようなNGOと連携し、一緒に日本の難民保護を良くしていこうと取り組んでいます。

こうした枠組みの中で活動していると、私たちも日本政府や出入国在留管理庁に物申したいような気持になることもありますが、批判してばかりだと対話になりません。私たちとしても、提言などをしつつ、対話ができる関係性を構築することを心がけています。

基本的にはできないんです。
日本のパスポートはとても強いので、日本国籍の人はあまり意識したことはないかもしれませんが、ビザがないと入国できない国ってありますよね。
例えばアフリカの国出身の人が外国へ渡航しようとすると、どこに行くにもビザが必要になるんです。日本に来る場合も、みなさんまず観光ビザを取得して、入国します。

来日してから今度はアメリカに行きたいと思った場合、新しくアメリカのビザが必要になります。
アメリカのビザを取るには、アメリカ大使館に行って事情を説明しないといけませんが、難民申請のためにアメリカに入国するようなビザはありません。観光ビザを取得するにしても、日本にいる理由（＝難民であるということ）を話せば、「日本も難民条約に加盟しているのだから、日本で難民審査してください」ということになります。

一度母国に帰って、アメリカ大使館でビザ申請をすれば、渡米できるかもしれませんが、それには資金もかかるし命のリスクもあります。
加えて、この事務所に来る人をみていると、日本に来るだけで資金を使い果たしている人も多いので、他の国に行くということは、経済的にもなかなか現実的ではありません。

実際に難民の方からも、そうした声が多いんです。
残酷なのは、日本は難民認定は厳しい一方、入国はそこまで難しくないということかもしれません。「一番早くビザが取れたから」という理由で日本に来て、来日後に日本の難民認定の現実を知り、絶望する人をたくさん見てきました。

完全にハズレくじですよ。